VI -Régimen de Gobierno en Uruguay

La tradicional separación de poderes, se remontan a formulaciones de Locke (1632-1704) y más propiamente Montesquieu (1689-1755), quien propone clasificar las funciones del gobierno en fundamentalmente tres: legislativas, ejecutivas y judiciales. Pues bien, según la organización de cada uno de los poderes del Estado, aunque más específicamente entre Ejecutivo y Legislativo, se suele distinguir el tipo de gobierno. Surgen de esta manera dos grandes tipos: Presidencialistas y Parlamentaristas.

El Presidencialismo se caracteriza por separar nítidamente los poderes del Estado (lo que no implica un aislamiento, que no conduciría a otra cosa que no fuera un bloqueo permanente). Teniendo en cuenta el sistema de partidos que impere, la cultura política, etc., podemos distinguir diversos tipos de presidencialismos. Este dato no es menor, pues la discusión en los ochenta, parecía catalogar al presidencialismo como una única cosa. Linkhart, si bien distinguió entre parlamentarismos continentales y británico, no hizo lo mismo al referirse al presidencialismo, en sus estudios sobre estos temas.

Estas son las siguientes peculiaridades del sistema presidencialista:

1.- El poder ejecutivo no está dividido en Jefe de estado y de Gobierno, sino que cae directamente en el Presidente, elegido o bien directamente (como sucede generalmente) o bien por Asamblea.

2.- Los ministros son nombrados por el Presidente, aunque en ocasiones se necesita el aval del Parlamento. Por lo general los ministros no pueden ser miembros de las Cámaras.

3.- El presidente no es responsable ante el Parlamento

4.- Por lo general, tampoco el Presidente puede disolver las Cámaras (Del Aguila, 1997).

Este sistema, con sus variantes, ha sido fundamentalmente extendido en Latinoamérica. En el continente, sin embargo, la proliferación de sistemas multipartidistas, pone un signo de interrogación sobre la eficacia del sistema para gobernar democráticamente (recuérdese la tendencia clásica, hoy discutida, de presidencialismo con bipartidismo, caso de EUA).

El Parlamentarismo, es heredero del constitucionalismo europeo, especialmente el inglés; donde la figura del monarca debía poner nuevas herramientas en la arena.

Sus características más salientes son:

1.- El P.E. se divide en dos órganos: Jefe de Estado (monarca o presidente de la República)y el Gobierno (a su vez aquí se suele distinguir entre el jefe de Gobierno y el Gobierno en sí).

2.- El Jefe de estado nombra al Jefe de Gobierno y éste a los ministros. El Jefe de Gobierno, a su vez, es designado por el Parlamento.

3.- El Gobierno como cuerpo político colegiado, tiene fuerte papel político.

4.- Los ministros suelen ser miembros del Parlamento.

5.- El Gobierno es políticamente responsable ante la Asamblea

6.- El Parlamento puede hacer caer al Gobierno, y éste puede llamar a nuevas elecciones del Parlamento.

El nuestro, como surge de lo anterior, se inclina a ser un régimen semi presidencialista que acentuó sus variantes presidencialistas en la última reforma (P. Guerra, 1996). En tal sentido, la nueva Constitución refuerza el Presidencialismo a través de su art. 138, que reduce las posibilidades del Parlamento de bloquear los vetos del Presidente: además de requerir ahora 3/5 de cada Cámara, se reducen los plazos para las observaciones a la mitad. El numeral 7 del art. 168 ofrece la facultad al Presidente de proponer proyectos de Ley que podrán ser enviados con declaratoria de urgente consideración: aquí se vuelven a reducir los plazos vencidos los cuáles se reputará aprobado el proyecto enviado. Por su lado, el Art. 174 expresa que el Presidente de la República podrá requerir de la Asamblea General un voto de confianza para el Consejo de Ministros. El Parlamento se debe pronunciar al respecto sin debate. Y en el Art. 175 se señala: "El Presidente de la República podrá declarar, si así lo entendiere, que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario". En ese caso podrá sustituir total o parcialmente a los miembros no electivos de los Entes Autónomos (sic) y de los servicios descentralizados, como a los Directores Generales.

Si bien el presidencialismo potencia la lógica de que "quien gana gobierna" (Pareja, 1991), sin duda que la cultura política es la que termina moldeando estas fórmulas. Así en esa materia, se diferencias las democracias mayoritarias (donde efectivamente se practica aquello de quien gana gobierna) de las democracias pluralistas (donde se necesita de la negociación). Uruguay, al decir de Lanzaro, se presenta como un sistema presidencialista pluralista. Las variantes del pluralismo a su vez son: de compromiso y de coalición (33´, 42´, y segunda gobierno de Sanguinetti).

Por su lado, para complejizar el panorama, los regímenes presidencialistas tienden a estimular un régimen electoral mayoritario en el plano parlamentario. Uruguay, sin embargo, presenta un régimen proporcional en materia electoral. Ello condujo a dos partidos y su fraccionalización, lo que se explica además, por su particular legislación electoral.

Indudablemente, a lo largo de estas líneas podemos coincidir en señalar que las reglas de juego electorales y los sistemas de gobierno favorecen tendencialmente ciertos formatos de sistemas de partidos y ciertas lógicas de competencia y cooperación, pero no las determinan (Filgueira & Filgueira, 1998).

Coincidimos además con los citados autores, en que el crecimiento sostenido del Encuentro Progresista, que llegó a arañar el Gobierno Nacional en las elecciones de 1994 (alcanzó casi un 31% contra un 33% del Partido Colorado), es la explicación de la estrategia coalicionista de los partidos tradicionales: entre las numerosas reformas votadas en el Parlamento por la coalición figura la reforma constitucional que cambia las reglas de juego en materia electoral.

La pregunta que debemos hacernos todos es qué sucederá de aquí en más con los nuevos cambios impuestos. Pues bien, la inclusión del balotaje pretende en primer lugar mantener las opciones tradicionales como hegemónicas en el plano de la Presidencia: parece bastante plausible pensar en una unión de los dos partidos tradicionales si sólo uno de ellos llegara a la instancia final. Esta tesis, sin embargo es matizada por otros autores (Errandonea, 1998). Más allá de las elucubraciones al respecto, la mecánica parece haber sido pensada a los efectos de cortarle el paso a una izquierda que con las mismas reglas de juego de la constitución anterior, seguramente sería gobierno en el 2000.

En este marco, uno vuelve a preguntarse con numerosos académicos (Pareja, R. Pérez, Filgueira), cuál ha sido la razón por la cuál no se aspiró a un sistema parlamentario para el logro de coaliciones más estables. Quizá la respuesta esté justamente en ese detalle: en un sistema de partidos altamente fragmentalizados, parece lógico que los partidos tradicionales le escapen a coaliciones de tipo estable. El costo político pagado por Volonté, por ejemplo, viene a confirmar esta tesis. Una reforma como la de 1996, por lo tanto, evita ese problema. Además, al aumentar el poder del Presidente de la República, se parte de la base que la gobernabilidad está más asegurada que antes. Conclusión dudosa, por cierto, si nos remitimos a los diversos escenarios hipotéticos que podría acarrear de aquí en más el nuevo sistema; y a la triste historia de una serie de mandatarios elegidos en segunda vuelta.

Sin caer en la tentación de hacer girar las hipótesis futuras en torno a una variable central (régimen de gobierno), volvemos a insistir en la particular importancia de la cultura política, la historia de los partidos, y el significado de "lo político" para la ciudadanía uruguaya.


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